Autor:
Rolando Fernández

1. La política social y la necesidad de su discusión

Nos enfrentamos como región centroamericana a uno de los contextos más complejos en términos socioeconómicos y políticos, por ejemplo, procesos de involución institucional en la democracia liberal procedimental, agudización de discursos autoritarios y populistas, así como de condiciones socioeconómicas desiguales en nuestras sociedades (CEPAL, 2020), que implican un alto desempoderamiento de los sectores excluidos y concentración de excedentes de capital en las elites económicas (Pérez-Sainz, 2016). En este sentido, hablamos de crisis en lo económico (estructuras fiscales regresivas), en lo social (procesos de migración forzada, externalización de las violencia, desigualdad de género) y en lo político (ascenso de autoritarismos, debilidad institucional, rupturas de la democracia liberal procedimental), potenciadas por la crisis de la pandemia del COVID-19.

Estas líneas buscan un punto de encuentro de ideas y reflexiones sobre las políticas sociales en un momento signado por las crisis mencionadas, las cuales implican una disputa de lo público (Sandoval, 2020), en medio de la profundización y agudización de las desigualdades (CEPAL, 2020). La finalidad es abrir un espacio de debate público en torno a la comprensión de la política social y la discusión de las vulnerabilidades, en un contexto de despliegue de discursos antiestatales, autoritarios y populistas, de parte de las elites de la región.

En términos prácticos, la política social comprende un campo de acción público que hace uso de las arquitecturas de políticas para la intervención/acción sobre fenómenos sociales vinculados a las condiciones de vulnerabilidades, exclusión social y desigualdades. Estas políticas implican una intervención directa en grupos sociales, personas y territorios, que se operacionaliza en instrumentos institucionales o mixtos (Andrenacci 2006; Grassi, 2013; Martínez-Franzoni y Sánchez Ancochea, 2019), las cuales buscan garantizar pisos de protección (Filgueira, 2016) para la movilidad social.

El objetivo central de la política social es generar incorporación social, entendida como una acción autonómica de la política social en cuanto proceso que garantiza condiciones materiales y humanas (salud, pensiones, educación, entre otros) con independencia de ingresos monetarios (Martínez-Franzoni, Puig y Sánchez-Ancochea 2015), es decir, una conformación de pisos de protección social de alcance multi-clase, que puede dar como resultado una política de carácter universal y/o segmentada (Martínez-Franzoni et.al., 2015)

Partiendo de esta base conceptual mínima, el desarrollo de la política social en el contexto descrito, plantea una serie de limitantes internas en la construcción de arquitecturas políticas, por ejemplo, en las formas y capacidades de cobertura de la población, en la limitación en las fuentes de financiamiento de los programas, en la dificultad de sostenibilidad y acceso, en la debilidad de los legados de la política (Pribble, 2013), o bien, en la comprensión de las interseccionalidades. Estos son algunos aspectos que repercuten en las personas mismas y sus condiciones de vida, específicamente en la región centroamericana, ya que se visualizan escenarios de agudización de la dimensiones de la pobreza y de la estructuración de las desigualdades (CEPAL, 2021).

Cabe destacar que, además de lo anterior, se presentan una serie de factores de desconexión e interlocución entre las estructuras y el diseño de la política social, que tiene mucho que ver con las dinámicas distributivas de la riqueza y de los instrumentos fiscales, así como de los vínculos que se puedan gestar entre la institucionalidad de movilidad social (Pérez-Sainz, 2016), y los instrumentos selectivos de la política social (Martínez-Franzoni et.al., 2019; Sojo 2017) [1].

2. Entre la conexión y la desconexión: redistribución/distribución y universalidad/focalización

Las políticas selectivas son recursos e instrumentos asignados a poblaciones vulnerabilizadas que no pueden suplir, total o parcialmente, sus necesidades básicas por sus propios medios (Filgueira, 2016) desde un enfoque de redistribución y alcance particularizado sobre un grupo poblacional estratificado (Pérez-Sainz 2016). Mientras las políticas universales, son las que condensan resultados con similares beneficios y suficiente calidad, a la mayoría de la población, en combinación con instrumentos masivos y discriminación positiva, haciendo opcional el uso del mercado para satisfacer dichas necesidades (Martínez-Franzoni y Sánchez-Ancochea, 2014).

Estas dos modalidades de ejercer y construir la política social, no son antagónicas ni excluyentes del ejercicio político, sino que representan mecanismos compensatorios y complementarios del accionar público para la movilidad social. Partiendo de esta premisa, se rompe la falsa dicotomía entre la universalidad y la selectividad/focalización (Sojo, 2017) [2]

En ese sentido, la primera desconexión tiene que ver con los mecanismos distributivos (política fiscal, sistemas de pensiones y la inserción laboral), y con la esfera redistributiva (política social selectiva). Esta desconexión impacta y externaliza de forma diferenciada, por ejemplo, un sistema fiscal regresivo que toma como base contributiva a los sectores medios, rentas medias, y sectores productivos, o bien, un modelo económico que no logra incorporación laboral, y que, a su vez, potencia expulsión a la informalidad y subempleo, genera estadios de distribución bajos. Su desconexión con los sistemas redistributivos se da mediante acciones políticas de contención/limitación del gasto como la regla fiscal, o bien, recortes y acciones austeridad que limitan los proceso de incorporación social, y reduce las capacidades de acción institucional de programas en educación, cuidados, combate a la pobreza, cultura, entre otros.

La segunda desconexión compromete las arquitecturas de la movilidad social ascendentes y la asistencia social de generación de pisos de protección. Esta desconexión tiene que ver con la fragilidad, descoordinación y falta de estrategia en la vinculación entre la arquitecturas universales de políticas y los programas de focalización/selectividad, precisamente se denota en procesos de erosión de la seguridad social como mecanismo multi-clase de atención de salud, debilitamiento de los sistemas de pensiones, aumento de subempleo e informalidad laboral, debilitamiento y baja incorporación a los sistemas educativos, entre otros. A la postre, todo esto limita la movilidad social ascendente. Por otro lado, se presentan procesos de alta focalización en poblaciones vulnerabilizadas sin generar escalamiento social real, sin incorporación del componente territorial, y con carencia en la intervención desde la integralidad de la multidimensionalidad que implica la condición de pobreza o pobreza extrema.

Esta segunda desconexión tiene que ver con las capacidades de “tránsito” de las poblaciones vulnerabilizadas hacia los pisos de protección, pasando a los estadios de promoción social, y paralelo a esto, la inserción y promoción de derechos laborales, así como ingreso y sostenibilidad en sistemas educativos inclusivos, o bien, la implementación de un sistema de cuidados de la dependencia que genere condiciones mínimas de inserción laboral de las mujeres a las actividades remuneradas en condiciones dignas.

Ambas desconexiones se intersecan en la medida que sus componentes de acción propician, alientan, condicionan o reducen la cobertura, acceso y equidad en las acciones institucionales. Una política fiscal regresiva que no genere distribución directa sobre las poblaciones vulnerabilizadas, o bien, una institucionalidad que no promueva derechos laborales, o inserción laboral real de las mujeres, condicionan y vulneran a las arquitecturas focalizadas y selectivas, hacia una atención de la pobreza y extrema pobreza, con debilidades en las fuentes de financiamiento, con un universo de población creciente, y con limitaciones en las capacidades de acceso y equidad; aunado a que se reduce la discusión a un asunto de transferencia monetarias, sin generar una crítica y acción sobre las bases que inhiben su movilidad social, y limitan el empoderamiento social (Pérez-Sainz, 2015; 2016).

En otras palabras, se da exclusión primaria, sin capacidad de ampliar las bases institucionales para la incorporación de la “ciudadanía social” (Pérez-Sainz, 2016; 2019), y en algunos casos, con regresividad fiscal y con modelos selectivos dependientes de fuentes presupuestarias nacionales, propensas a recortes y/o, a procesos de aumento de la demanda.

3. La política de las políticas públicas: más allá de un reflejo de la pobreza

Este círculo vicioso no es nuevo, y es un síntoma mucho más añejo de una serie de precondiciones sociales, y sobre todo económicas, que se develan en un contexto crítico de crisis por el COVID-19. En la actual coyuntura, las distancias sociales (Blofield, 2011) se acrecientan desde lo territorial, la desigualdad de género, la exclusión de poblaciones históricamente vulnerabilizadas (pueblos indígenas), y desde las persistencias desigualdades producto de procesos de exclusión social (Pérez-Sainz, 2016).

Se nos presenta una coyuntura que aminora el rol institucional y el momento republicano (Sandoval, 2020) tan importante en contención de la crisis pandémica durante 2020 y 2021, con un claro tinte de tensión a lo público, y a los mecanismos que sostienen el funcionamiento de las arquitecturas de política, ya sea desde acciones institucionales de aumento en la selectividad de los programas sin generar procesos de distribución progresivos y de empoderamiento laboral, o bien, mediante la limitación del gasto por mecanismos fiscales regresivos (regla fiscal); por otro lado, de cambios estructurales que paulatinamente deterioran las capacidades de ingreso y gasto de las personas (cargas impositivas indirectas), o bien, recortes presupuestarios en salud, educación o programas sociales [3].

Estos factores se ven potenciados cuando los legados de políticas (Pribble, 2013) son endebles respecto al acceso, cobertura y equidad, y donde las trayectorias institucionales no han logrado estructurar arquitecturas de políticas con alguna potencialidad de movilidad social. El rol de los legados de política en contextos de crisis es que permiten atenuar los impactos sociales y económicos de la misma, sin embargo, estos se erosionan en la medida que las nuevas arquitecturas de políticas no logran conectar entre la distribución/redistribución y la universalidad/focalización, es decir, que no se genera un modelo tendiente al empoderamiento de los sectores excluidos, que logre incorporación social, y promueva condiciones para la limitación de los excedentes de capital (Pérez-Sainz, 2016).

Asistimos a un contexto regional/nacional donde la agudización de las desigualdades ha generado profundas grietas que hoy tienen a la ciudadanía en distintos escalones y pisos en plena crisis social, económica, política y sanitaria (CEPAL, 2020; 2021), precisamente estas desigualdades persistentes profundizan procesos exclusión primaria de los mercados básicos, por ende, desempoderamiento de los sectores vulnerabilizados (Pérez-Sainz, 2015), con reflejo en el aumento de la precarización e informalidad laboral, baja incorporación de las mujeres a mercados, debilidad para promover y cumplir los derechos laborales, deficiencias en la incorporación a sistemas de pensiones distributivos, y reducción en la capacidad de adquisición de ingresos y derechos sociales y laborales.

No obstante, el momento histórico requiere una lectura crítica, distanciada de las posturas individualizadas, fragmentadas y excluyentes, sobre todo aquellas posturas que centran su foco de atención (y acción) solamente en la redistribución de la política social como mecanismo por excelencia de “combate a la pobreza”, y no en las condiciones que sostiene la aglutinación de excedente de capital por las élites económicas. Una lectura crítica sobre las desigualdades debe centrarse inexorablemente en la crítica al modelo económico, la política fiscal, y las bases de exclusión social y de género que las elites económicas y los sectores tecnócratas han generado y/o profundizado desde los instrumentos sociales, fiscales, institucionales y económicos.

La re-conexión entre distribución/redistribución de los ingresos, y la universalidad/focalización de la política social, se puede gestar desde un centro de debate que gire en torno a las desigualdades como un fenómeno histórico, multidimensional, y fundamentalmente, producido por los procesos de acumulación de excedentes de capital y de desempoderamiento social.

Como conjunto de arquitecturas, la política social tiene su fundamento en sistemas de ideas (ideologías) y en relaciones de conflicto (Pérez-Sainz, 2016), es decir, externalizan tensiones de poder alrededor de sus instrumentos de acción, y a su vez, esto parte de criterios sensibles a posiciones políticas en torno al rol institucional, las fuentes de financiamiento, herramientas para la cobertura y el acceso, metodologías analíticas/comprensivas, generación de data etc., es decir, no son meramente programas institucionales, sino que evidencian posturas programáticas, alineadas o desalineadas a las políticas fiscales y económicas y a los modelos de acumulación (Pérez-Sainz, 2016),

Por lo tanto, estas son reflejo de los procesos de relacionamiento y de poder entre paradigmas económicos, enfoques de políticas públicas, y de intereses políticos, donde las acciones de política fiscal, políticas laborales, diseño institucional y formulación de arquitecturas de políticas están supeditadas y vinculadas, a su vez, por las tensiones e intereses de los espacios deliberativos y ejecutivos de quienes toman decisiones. Tener esta perspectiva de análisis permite centrar el accionar político a las raíces que sustentan las bases de desigualdades, rompiendo con falsas dicotomías (economía vs. salud pública), las cuales se postulan desde posiciones fragmentadas del quehacer político.

Más allá de comprender la política social como un reflejo institucional sobre la pobreza y su multidimensionalidad, se debe empezar por “desmontar” los elementos que perpetúan y agudizan el fenómeno mismo, subyacente en las fuentes de desigualdades como motor de precarización y exclusión social. Es necesario generar arquitecturas públicas que logren armonizar la triada analítica y operativa de la cobertura, el acceso, y equidad (Martínez-Franzoni et.al., 2019), pero también, se deben establecer procesos de desempoderamiento de las modalidades de acaparamiento de riquezas y excedentes por parte de élites y sectores empresariales, además de acciones que reviertan estructuralmente la exclusión de las mujeres de los mercados básicos, la reducción de las asimetrías territoriales y de recursos (educativos, tecnológicos, culturales), así como la neutralización de la exclusión primaria de sectores históricamente excluidos que paulatinamente han visto reducidas sus capacidades de ingreso, inserción laboral, ciudadanía social y empoderamiento económico (Pérez-Sainz, 2015; 2016), pero fundamentalmente, es necesario revalidar la igualdad como derecho inalienable de la condición humana.

Notas

[1] Sojo (2017) refiere que dicho proceso de ruptura se da en el marco de las reformas estructurales de los años ochenta del siglo pasado, aparado por la ortodoxia monetarista. Hoy en día hay revestimiento de la focalización/selectividad como proceso integral, pero sin claridad de los vínculos estructurales con los estadios de movilidad social.

[2] Discusión añeja que se revive hoy en día a lo largo de la región y de Costa Rica, con posiciones de austeridad y de limitación de las estructuras que movilidad social, bajo argumentos de austeridad, reducción de gasto, y contención del gasto público.

[3] Se suma también, a la agudización de acciones políticas con clara tendencia autoritaria que reducen el accionar de los movimientos sociales y ciudadanos, y fundamenta un discurso antisindical y organizativo, que se refleja en acciones tendientes a la criminalización de la protesta social, inhibiendo capacidades de organización e incidencia social.

Bibliografía

Andrenacci, Luciano. (2006) Problemas de política social en la Argentina contemporánea. Prometeo Editorial, Buenos Aires.

Blofield, Merike. (2011). Desigualdad y Política en América Latina. Journal of Democracy en Español, 3, 58-74.

Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL). (2020). Informe especial Covid-19, No 3: Desafío social en tiempos del COVID19 Enfrentar los efectos cada vez mayores del COVID-19 para una reactivación con igualdad: nuevas proyecciones. Santiago: Editorial CEPAL.

Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL). (2021). Panorama Social de América Latina, 2020. (LC/PUB.2021/2-P/Rev.1), Santiago. Disponible en: https://www.cepal.org/sites/default/files/publication/files/46687/S2100150_es.pdf

Filgueira, Fernando. (2016). Hacia un modelo de protección social universal en América Latina. Serie de Políticas Sociales, 188. Santiago: CEPAL.

Martí Puig, Salvador; Martínez-Franzoni, Juliana; Sánchez-Ancochea, Diego. (2015). La Incorporación Social en Centroamérica: Trayectorias, Obstáculos y Oportunidades. México: CEPAL

Martínez Franzoni, Juliana & Sánchez-Ancochea, Diego. (2019). La búsqueda de una política social universal en el Sur: actores, ideas y arquitecturas. Costa Rica: Editorial UCR.

Martínez-Franzoni, Juliana y Sánchez-Ancochea, Diego. (2014). La construcción de universalismo y sus contradicciones: lecciones de los servicios de salud en Costa Rica, 1940-2011. Revista Uruguaya de Ciencia Política. Número temático: Los cambios en los sistemas de bienestar Latinoamericanos: Avances y Desafíos de la Protección Social. Volumen 22 (2). Montevideo, Uruguay

Pérez-Sainz, Juan Pablo. (2015). Exclusión social y violencia: Reflexiones sobre territorios marginales urbanos en Centroamérica. En: Pérez-Sainz, Juan Pablo (edit.), Exclusión social y violencia en territorios marginales urbanos en Centroamérica. FLACOS Costa Rica.

Pérez-Sainz, Juan Pablo. (2016). Una historia de las desigualdades en América Latina: la barbarie de los mercados, desde el siglo XIX hasta hoy. Buenos Aires: Editorial Siglo XXI

Pribble, Jennifer (2013). Welfare and Party Politics in Latin America. Nueva York: Cambridge University Press.

Sandoval, Mauricio. (2 de septiembre de 2020). El momento republicano y la urgencia de lo nacional-popular. Del Blog. FLACSO Costa Rica. Disponible en: https://flacso.or.cr/noticias/el-momento-republicano-y-la-urgencia-de-lo-nacional-popular/

Sojo, Ana. (2017). Protección social en América Latina: La desigualdad al banquillo. Libros de la CEPAL, 143 (LC/PUB.2017/7-P). Santiago: CEPAL.

* Este texto es de carácter de opinión, responsabilidad de cada autor/a.